19 Oct 2020

Los Convenios Gobierno a Gobierno como un mecanismo de desarrollo de infraestructura: La experiencia del Perú

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El Gobierno del Perú acude de manera cada vez más frecuente al mecanismo de Acuerdos Gobierno a Gobierno para el desarrollo de infraestructura pública. El crecimiento tan acentuado nos lleva a preguntarnos si hay alguna razón en particular por la que este mecanismo ha resultado más eficiente que los de contratación pública ordinaria o las Asociaciones Público Privadas (en adelante, APPs) para el desarrollo de infraestructura.

 

El resultado exhibible de éxito han sido los Juegos Panamericanos del 2019 que desarrollaron una infraestructura impresionante requerida para el desarrollo de los juegos en tan solo 15 a 18 meses.

 

Estos resultados se pueden comparar con información pública reciente difundida por la Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN), según la cual de 49 hospitales adjudicados para construcción por obra pública del 2010 al 2019, solo 17 han sido concluidos y entregados y apenas 15 de ellos están funcionamiento. Este contraste refleja la situación de los mecanismos de contratación de obra pública tradicional.

 

Cuadro N° 1: Situación de Hospitales Adjudicados 2010-2019

 

Fuente: Asociación para el Fomento de la Infraestructura Nacional (AFIN)

 

Y solo para quedarnos en el ámbito de la inversión de infraestructura hospitalaria, siguiendo con el ejemplo de hospitales, los establecimientos de salud para ser adjudicados por el mecanismo de APPs están empantanados en la etapa de formulación desde el 2014 (Hospital Hipólito Unanue) y 2015 (Nuevo Hospital Militar Central) o en estructuración las APPs de ESSALUD de los Hospitales de Piura y Chimbote desde el 2014 en PROINVERSIÓN.

 

Frente a una brecha de infraestructura a largo plazo (20 años) calculada en 363.452 millones de soles y la de salud en 58.727 millones de soles (Ministerio de Economía y Finanzas, 2019)[1], es entendible que el Gobierno del Perú acuda al mecanismo más efectivo de desarrollo de la misma.

 

Es por ello, que el Gobierno del Perú ha optado por la celebración de los siguientes Acuerdos Gobierno a Gobierno:

 

Cuadro N° 2: Acuerdos Gobierno a Gobierno suscritos por el Estado Peruano

 

 

Fuente: Ernst & Young Perú, https://assets.ey.com/content/dam/ey-sites/ey-com/es_pe/topics/infrastructure/ey-peru-guide-to-investing-in-infrastructure-projects-in-peru.pdf.

 

Es preciso tener presente que estos contratos de Gobierno a Gobierno no se limitan a tercerizar la contratación o a contratar obra pública. Más allá de la misma infraestructura pública, lo particular de este mecanismo es que se desarrolla una prestación de asesoría técnica especializada para la gestión los procesos de contratación y en la formulación y ejecución de los proyectos, incluye la provisión de bienes y servicios, la generación de capacidades a través de legados y planes de transferencia de conocimientos, tal como fue el caso de los Juegos Panamericanos de Lima 2019.

 

Como podemos observar del cuadro, esta experiencia se ha replicado con el Gobierno de Corea para la construcción del Aeropuerto Internacional del Cusco, el Gobierno de Francia para la construcción de dos hospitales y el Gobierno del Reino Unido en el proceso de reconstrucción con cambios. Asimismo, se planea desarrollar las Líneas 3 y 4 del Metro de Lima por este mecanismo.

 

Estos convenios se celebran en primer término a través de Compromisos de Colaboración, por medio de los cuales el Estado Peruano y el Estado Contratado, suscriben una intención de proporcionar un marco de cooperación y acuerdos de trabajo, así como los canales de comunicación para cooperar efectivamente en asuntos de interés común. Además, a través de estos Compromisos de Colaboración, el Estado Contratado presenta al Estado Peruano el Equipo de Implementación que se encargará de llevar a cabo el o los proyectos.

 

Es el caso del Compromiso de Colaboración suscrito el 22 de junio de 2020, entre el Estado Peruano -a través de la Autoridad Para la Reconstrucción con Cambios- y el Gobierno del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, referente al Plan Integral de Reconstrucción con Cambios; y el Compromiso de Colaboración suscrito el 10 de septiembre de 2013, entre el Estado Peruano y el Estado de Francia, a través de sus respectivos Ministros, referente al Mejoramiento y Ampliación de los Servicios de Salud del Hospital Nacional Sergio. E. Bernales y Hospital Antonio Lorena Nivel III-1-Cusco.

 

Con posterioridad y sobre la base de estos convenios se suscriben convenios específicos u operativos entre el Estado Peruano como Estado Contratante y el Estado Contratado. Es el caso del convenio o Contrato de Estado a Estado celebrado por el Estado Peruano -a través del Ministerio de Salud- y el Estado de Francia -a través del Consorcio Egis AP-Hpi-, suscrito el 27 de junio de 2020; y, el Contrato de Estado de Estado entre el Estado Peruano y el Estado de Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, suscrito el 22 de junio y 06 de julio de 2020.

 

Por otro lado, es preciso mencionar que las entidades públicas que acuden a estos mecanismos han ido aprobando normas que regulan la contratación Gobierno a Gobierno. Es el caso del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), quien a través de la Resolución Ministerial N° 0623-2020-MTC/01 de fecha 21 de setiembre de 2020, aprobó la Directiva N° 007-2020-MTC/01 “Lineamientos Generales para la Contratación de Estado a Estado en el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), sus Organismos Públicos adscritos y los Programas y Proyectos Especiales, dependientes del MTC”.

 

Así también, es el caso del Ministerio de Educación, quien a través de la Resolución Ministerial N° 397-2020-MINEDU de fecha 29 de setiembre de 2020, aprobó la Directiva denominada “Contratación de Estado a Estado para la ejecución de proyectos de infraestructura educativa del Ministerio de Educación”, de obligatorio cumplimiento para el Ministerio de Educación, sus programas y proyectos adscritos, involucrados con la ejecución de proyectos de infraestructura educativa o cartera de inversiones a cargo del Ministerio de Educación.

 

Finalmente, es preciso tener en cuenta que, respecto de estos proyectos, la Contraloría General de la República vienen cumpliendo servicios de control simultáneo que si bien no han estado exentos de sobresaltos no han tenido efecto paralizador que sí tienen en otros ámbitos de la contratación pública.

 

Qué retos enfrentamos:

 

El primer reto del Perú es no generar una diversidad de regulaciones sectoriales para la Contratación Gobierno a Gobierno. Cada entidad no debería regular el procedimiento. Si se requiere, debería tratarse de un procedimiento común de i) identificación de posibles gobiernos; ii) solicitud de expresión de interés; iii) convocatoria de gobiernos iv) evaluación de propuestas; y, v) adjudicación.

 

Por otro lado, debe garantizarse la operación y mantenimiento de la infraestructura pública y su equipamiento. Esto puede hacerse a través de APPs en los casos en que se cumplan los criterios de elegibilidad[2] que deberían poder convocarse y adjudicarse antes de la culminación y entrega de las obras, de manera de no retrasar su disponibilidad.

 

Debería reformarse los sistemas de contratación pública y APPs para dotarlos del dinamismo de los Acuerdos Gobierno a Gobierno. Así como hay criterios de elegibilidad para APPs, debería existir criterios de asignación a Acuerdos Gobierno a Gobierno.

 

Los legados de estos acuerdos son difíciles de mantener con una alta rotación de personal. La implantación del servicio civil es requerida para asegurar continuidad de gestión pública eficiente.

 

El sistema de control debe adaptarse a los nuevos mecanismos de contratación y gestión y no al revés. El sistema nacional de control es un lastre para la gestión pública porque no se basa en gestión por resultados, sino en gestión por procesos y cuestiona decisiones discrecionales de la administración pública.

 

Finalmente, es importante señalar que en los Acuerdos Gobierno a Gobierno debería existir un control concurrente (simultáneo) y cerrarse con un informe final del cual se debería desprender clara y precisamente qué puede ser objeto de control posterior.

 

 

Artículo originalmente publicado en el Quincenario de AFIN.

Para acceder, visite este link: https://bit.ly/2WqFVad

 

 


[1] Ministerio de Economía y Finanzas. (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/planes/PNIC_2019.pdf.

[2] Ver los Lineamientos para la Aplicación de los Criterios de Elegibilidad de los Proyectos de Asociación Público Privada, aprobados por Resolución Directoral N° 004-2016-EF/68.01 y publicados el 21 de mayo de 2016 en el diario oficial El Peruano.

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